9月，联合国贸易和发展会议发布《2021年数字经济报告》（以下简称《报告》），倡导创建新的全球数据治理方针与架构，促进数据尽可能自由地跨境流动。《报告》主要观点如下：

一、数字经济迅速发展，数字化在全球范围内的影响不断扩大

近几十年来，全球互联网和数据流量呈爆炸式增长，且将保持快速增长势头。预计全球网络协议（IP）流量在2017年至2022年间将增长三倍以上；2022年，全球IP流量将超过2016年前所有互联网流量。受疫情影响，越来越多的活动在网上进行，互联网流量显著增长。2020年全球互联网带宽使用率增长35%，比2019年26%的增长率大幅提高，是自2013年以来增长最快的一年。其中，部分数据流量的增长与移动网络有关，随着移动电子设备以及网络连接设备数量的增长，预计到2026年，移动宽带数据流量将占到全部数据流量的近三分之一。

数字化在全球范围内的渗透不仅影响着人们生活的方方面面，还变革了创造和交换价值的方式。数据不仅是人工智能、区块链、物联网、 云计算及其他关键数字技术的核心要素，还是创造个人收益和社会价值的重要战略资产。自新冠肺炎疫情大流行以来，数据跨境流动对全球经济的作用愈发凸显。数据流动不仅有利于疫情的经济应对（如医疗研究数据共享、疫苗生产设施的监测和自动化控制，以及采用数字服务实现业务连续性等）,也有利于疫情的社会应对（如家庭视频通话、用于娱乐和在线购物的流媒体内容等）。

二、数字鸿沟继续加深，全球数字经济的发展呈现极大的不平衡

全球在互联网连接和使用方面的传统数字鸿沟依然很大。最不发达国家使用互联网的人口占比仅为20%，且通常存在下载速度慢，上网资费高的问题。发达国家的移动宽带速度约为最不发达国家速度的三倍，在一些发达国家，每10个互联网用户中就有8个在网上购物，而在许多最不发达国家，网购比例不到十分之一。

数字鸿沟出现新特点，主要体现在“数据价值链”方面等。数据价值的实现一方面需要原始数据，另一方面需要将原始数据进行智能转化。在新的数字经济形态下，能力有限的国家，特别是广大发展中国家，由于无法将数据及时转化为数字智能和商业机会，甚至可能沦为全球数字平台的原始数据提供方，长久处于经济和社会发展的弱势地位。

中美驾驭数据能力最强。两国5G采用率最高，拥有全球50%的超大规模数据中心、70%的顶尖人工智能研究人员、94%的人工智能初创公司资金以及全球大型数字平台90%的市值。苹果、微软、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯和阿里巴巴等大型数字平台正越来越多地投资于全球数据价值链的各个部分。例如，亚马逊在卫星宽带方面投资了约100亿美元，亚马逊、苹果、脸书、谷歌和微软是2016年至2020年间人工智能初创公司的最大收购者。2020年最后一个季度，阿里巴巴、亚马逊、谷歌和微软四大平台占全球云基础设施服务收入的67%。疫情期间，这些平台的利润和市值都大幅飙升。

三、全球应加强数字治理，采取新的全球数据治理方针

由于国家间缺乏互信，又受制于隐私、安全性、产业政策等目标的影响，各国法律常常会限制数据的跨境流动，导致全球数据治理规则支离破碎甚至相互矛盾，难以对数据治理采取统一行动。同时，各国施行数据治理模式的现状差异极大，在区域和国际层面几乎没有系统性共识可言。理念和立场的不同导致关于如何监管跨境数据流动的国际辩论陷入旷日持久的僵局，这显然与联合国秉持的公平、均衡、可持续的发展目标相背离，解决数据治理的分歧迫在眉睫。

《报告》呼吁加强数字治理，采取新的全球数据治理方针来监管跨境数据流动，并促进世界范围内的数据共享，发展全球性数字公共品，增加信任并减少数字经济中的不确定性。《报告》指出各国需摒弃各自为政的做法，依循从全局出发、协调一致的治理方针。首先，应致力于实现发展收益最大化，确保收益的公平分配并减少风险与危害。其次，应促进世界范围内的数据共享，发展全球性数字公共产品。同时，政策制定者还应提供多种个人数据传输机制，鼓励企业提高数据管理的透明度，并向发展中国家提供援助，帮助其制定数字经济政策。《报告》提出应重视若干关键政策领域和优先事项：对数据相关重要概念的定义达成共识；规定访问数据的条件；加强对数据价值和跨境数据流量的测度；探讨新兴的数据治理方式；就数字和数据相关权利及原则达成共识；制定数据相关的各种标准；就数字经济中的竞争和税收政策加强国际合作，并将治理数字平台企业纳入考量。

在此基础上，《报告》提议设立一个负责评估和发展全面的全球数据治理并具备相关技能的新的联合国协调机构。该机构的工作将结合多边、多利益相关方和多学科的参与，并致力解决发展中国家在全球和区域数据治理中代表性不足的问题。同时，辅助各国政策制定，并提供必要的政策空间，确保所有国家均能从数据驱动的数字经济中获益，以创新的治理架构终结互联网不断碎片化的趋势，缩小业已存在的不平等。