2021年10月，美国财政部发布《制裁评估报告2021》，仍将制裁作为一项重要政策工具，但将更好地调整其操作手段和方向。报告提到，911事件发生后，经济和金融制裁成为解决美国国家安全、外交政策和经济面临的一系列威胁的首选工具。这一工具依赖于美国金融体系和货币体系的强大实力。制裁的核心是让美国政策制定者向对手施加强大压力，以阻止一切破坏美国国家安全的行为，并清晰地表明美国的政策立场。财政部与美国政府内的其他部门密切合作开展制裁工作，特别是国务院、国家安全委员会以及司法部，它们牵头制定制裁是为了美国外交政策和战略目标所服务。这些部门的官员表示，美国政府应新建立一种跨机构程序来审核潜在制裁，并权衡给受影响群体造成额外伤害、遭盟友抵制以及带来其他经济和地缘政治后果的可能性。

一、美国以制裁作为国家安全工具的有效性面临新挑战

报告指出，如果使用得当，美国的制裁有能力破坏、威慑和阻止破坏美国国家安全的行动。然而，美国在以制裁作为国家安全工具的有效性方面面临新的挑战：这些挑战包括了网络犯罪分子和大国战略经济竞争对手；此外，随着日益增长的金融复杂性以及政策制定者、市场参与者和其他利益相关方的合法需求的压力，制裁手段也面对着人才和技术基础设施不足的窘境。为确保制裁继续支持美国的国家安全目标，美国政府必须调整实施制裁的基本操作架构并使之现代化。目前，美国的对手以及一些盟友已经在减少对美元的使用，并在更广泛的跨境交易中减少对美国金融体系的依赖。虽然此类变化有除美国金融制裁之外的多种原因，但美国政府已经注意到这些趋势可能削弱其制裁有效性的风险。此外，数字货币、替代支付平台和隐藏跨境交易的新方法等技术创新都有可能降低美国制裁的效力。

二、针对现行制裁措施的一系列新建议

在评估了现行制裁措施之后，报告提出了一系列建议，报告从利益相关者的角度以及改进制裁实施的数据和建议中纳入了重点。它提供了几个步骤来使制裁现代化和精准化，以解决当前的政策优先事项，并使该工具足够灵活以应对未来的威胁。主要包括：

1. 采用结构化的政策框架，将制裁与明确的政策目标联系起来。为实现这一目标，财政部将采用结构化的政策框架，并辅以美国与盟友间的多边协调机制，通过合作，细化制裁的手段并争取达到制裁的目的。该框架应反映关键的政策考虑，并从下列维度明确制裁行为的手段和目的：（1）在更广泛的美国政府战略中支持明确的政策目标：制裁应与其他措施一起部署，作为支持特定政策目标的更大战略的一部分。（2）制裁手段已被评估为适合当前情况的正确工具：制裁应结合严格的经济、技术和情报分析，以确保它们是美国国家安全工具箱中实现既定目标的正确工具。（3）包含对制裁目标、美国经济、盟国和第三方的预期经济和政治影响，并已进行精确地校准以减轻意外影响。这将使制裁措施落在预期目标上，并且对第三方的潜在负面影响被最小化。（4）包括多边协调和接触战略：在可能的情况下，制裁应与盟国协调，纳入共享情报和资源，并与包括行业、金融机构、盟国、民众和媒体在内的相关利益相关者进行接触。（5）制裁手段本身应易于理解、可执行，并在可能的情况下可逆：应明确传达制裁措施所希望达到的目的，以便目标、盟友和其他人了解这些制裁的具体目标以及在何种情况下手段可能会升级、降级或撤销。多边协调机制方面，美国可以鼓励盟友和合作伙伴通过以下方式协调制裁政策：合作和共享政策框架和信息；持续努力协调制裁制度；努力将制裁协调纳入现有的多边机制。这些多边努力包括在可能和适当的情况下倡导联合国制裁，以确保限制性措施的全球适用性和扩大信息传递，以及通过其他多边组织开展工作。特别是作为美国政府制定外交政策的跨部门领导者的美国国务院，是这项工作的重要合作伙伴和领导者。

2. 调整现行的制裁手段以减轻意外的经济、政治和人道主义影响；并应确保制裁易于理解、有较强的可执行性和适应性。财政部应寻求更为灵活的制裁措施，以减轻对被制裁政体辖下工人和企业、盟友和非目标人群的意外经济和政治影响。这将保护当地的关键选民，并有助于保持该国内部人群对美国制裁政策的支持。例如，美国小企业在与国内外大公司竞争时可能缺乏资源来承担制裁所带来的合规成本；不够精确的制裁可能会不必要地导致他们错失商业机会。为了更好地确保该工具的精确性，财政部需要与受金融制裁影响的利益相关方进行更有效的沟通和协调。此外，财政部必须更系统地应对与在受到严厉制裁的地区通过合法渠道开展人道主义活动相关的挑战。在可能和适当的情况下，财政部应扩大制裁例外条款，以支持合法的人道主义物资和援助的流动，并在制裁当局建立和实施时提供明确的指导，特别是与弱势群体有关的指导。日后，财政部将继续评估其现有权力，以规避当前制裁手段影响到被制裁国民众，以及解决这一问题的潜在手段。此外，财政部还应围绕制裁对象加强其与国内外主要受众的公共信息传递和互动，确保信息传递通畅并与主要利益相关者群体密切配合。报告认为，这项努力值得投入大量时间和精力，可以很大程度上推进其他国家了解和接受美国的价值观。

3. 制裁手段的现代化对财政部针对制裁所需的劳动力和运营能力提出了更高要求，目前美国亟需对上述能力进行投资。财政部必须拥有合适的专业技能和人员，以支持稳健有效的制裁政策制定和实施过程。这些投资将维持财政部执行美国外交政策和国家安全核心工具的能力，这使得制裁手段在保护美国金融体系的完整性的同时与广泛的制裁利益相关者建立建设性关系。特别是，财政部应投资深化其在不断发展的数字资产和服务领域的知识和能力，以支持完整的制裁周期。为了更好地促进合规，财政部应扩大新技术的使用，向受制裁行动影响的国内外受众提供关键信息。

随着世界格局的不断变化，金融创新、全球经济活动的转变以及新的地缘政治挑战正在重新定义如何利用经济实力来支持美国的国家安全目标。为了有效应对这些变化，财政部必须调整自身的人力资源结构和技术工具箱以适应其制裁政策和精细化操作框架。在历届美国政府越来越多地通过制裁来惩罚其所谓的不当行为、迫使外国政府以符合美国利益的方式行事之后，此番政策调整可能成为美国对外制裁模式的一个转折点。